Муниципальное правотворчество – Диссертация на тему «Муниципальное правотворчество» автореферат по специальности ВАК 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право

Содержание

§ 5. Стадии муниципального правотворчества

Впервые вопросам местного правотворчества посвящено несколько статей Федерального закона «Об общих принципах осуществления местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 46-48). Ранее этот вопрос регулировался преимущественно актами органов местного самоуправления, в отдельных случаях законами субъектов Российской Федерации.

Правотворческий процесс — урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности.

Стадии правотворческой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц — ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каждом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности.

Как правило, правотворчество органов местного самоуправления осуществляется на плановой основе с учетом правовых прогнозов. Планы подготовки проектов муниципальных правовых актов предусматривают разработку проектов наиболее важных и трудоемких актов и не исключают подготовки проектов вне плана. Планы подготовки проектов муниципальных правовых актов могут быть краткосрочными (годичными), среднесрочными (двух-, трехлетними) и долгосрочными (пяти-, семилетними). Кроме того, могут разрабатываться и утверждаться ежеквартальные и полугодовые рабочие планы. Обычно планы подготовки проектов муниципальных правовых актов формируются с учетом программ и планов работы органов государственной власти.

Стадия 1. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу на рассмотрение.

Под правотворческой инициативой понимается официальное внесение правомочным субъектом в представительный орган местного самоуправления проекта нормативного правового акта, влекущее за собой обязанность представительного органа местного самоуправления рассмотреть и принять либо отклонить его. Как правило, в качестве субъектов права правотворческой инициативы признаются: глава муниципального образования; постоянные комиссии (комитеты) представительного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления (например, в Республике Мордовия к таковым относят прокурора). До реализации права правотворческой инициативы необходимо выявление объективной потребности в муниципальном правовом регулировании.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Достаточно часто органы государственной власти, иные организации (например, Союз российских городов, институт муниципального управления и др.) распространяют модельные акты по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Эти акты носят рекомендательный характер и могут учитываться в местном правотворчестве.

В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.

При разработке проектов муниципальных правовых актов особое! значение приобретает соблюдение правил юридической техники. Юридическая техника — это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации юридических документов в целях придания им ясности, понятности и эффективности. В самом общем смысле можно выделить требования юридической техники к форме и содержанию юридического документа; структуре юридического документа; соблюдению логичности и последовательности изложения; этичности изложения; правильному использованию юридического языка; правильному использованию юридической и иной терминологии.

Стадия 2. Обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь — индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муниципального образования требуется квалифицированное большинство).

Достаточно часто решения представительных органов местного самоуправления подписываются главой муниципального образования. Причем у главы муниципального образования может быть право отлагательного вето.

Стадия 3. Опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Стадия 4. Контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом муниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, депутатская комиссия и т. п. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового акта, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, -уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

В последнее время все чаще стал подниматься вопрос о качестве принимаемых на региональном и местном уровне юридических документов.

Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, иные органы государственной власти регулярно представляют данные о состоянии законности в сфере издания правовых актов. Эти данные неутешительны. Так, только в 1997-1998 гг. прокурорами выявлено почти 50 тыс. незаконных правовых актов органов местного самоуправления, причем более 90% приходится на исполнительные органы. По экспертной оценке на 2001 г., уставы 864 из 1164 муниципальных образований Уральского федерального округа не соответствуют ни Конституции РФ, ни федеральному законодательству.

Нарушений в этой сфере слишком много, и многие из них вызваны игнорированием элементарных правил юридической техники. В качестве основных нарушений отмечаются: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения; противоречие действующему законодательству; отсутствие единства терминологии; несоблюдение обязательных правил отмены устаревших нормативных актов или внесения в них изменений и дополнений; декларативность, отсутствие механизма действия принимаемых норм, их реализации; многословность и мелкотемье (издание документа по узким, мелким проблемам). Анализ судебной практики показывает, что значительное количество правовых споров вызывается низким качеством подготовки таких юридических документов, как договор, соглашение о намерениях, претензия, исковое заявление и т. п. Эти и ряд других проблем можно избежать, владея приемами юридической техники.

studfiles.net

Глава 14. Правотворчество муниципальных образований

§ 1. Муниципальные правовые акты органов и должностных лиц

местного самоуправления

По вопросам местного значения населением муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления могут приниматься муниципальные правовые акты.

Муниципальный правовой акт — обязательное для исполнения на территории муниципального образования документально оформленное решение, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Субъектами правотворчества могут быть граждане, представительный орган муниципального образования, глава администрации, исполнительные органы местного самоуправления, структурные подразделения представительного и исполнительных органов муниципального образования при наличии у них специальной компетенции.

Инициаторами принятия, изменения, дополнения или отмены муниципальных правовых актов могут быть глава местного самоуправления, депутат представительного органа, комиссии и комитеты представительного органа, органы территориального общественного самоуправления, глава администрации, группы граждан, обладающих избирательным правом, числом не менее, чем определено в уставе муниципального образования, общественные объединения граждан, отделения политических партий, объединений, движений, действующие на территории муниципального образования.

При определении пределов нормотворчества органов местного самоуправления за основу должны быть взяты критерии основных и развивающих (производных) видов правотворчества, известные науке с давних пор.

Местное самоуправление может осуществлять свою деятельность только на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. Следовательно, деятельность местного самоуправления подзаконна, т.е. вторична <*>.

———————————

<*> Местное самоуправление и органы местного самоуправления, как и должностные лица муниципальных образований, не вправе устанавливать самостоятельно нормы, не установленные Конституцией РФ, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление не может осуществлять основное правотворчество, а может только развивать и конкретизировать нормы, установленные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Местное самоуправление вправе конкретизировать установленные нормы как иной способ структурной связи актов, используемый для достижения иных целей развивающего правотворчества. В данном случае органы местного самоуправления выступают как исполнители установленных норм, не осуществляя выбора конкретного варианта решения, т.к. он логически предполагается содержанием основного акта, хотя текстуально и не сформулирован. Посредством муниципального правового акта могут быть даны конкретные указания, как исполнять ту или иную установленные нормы.

Органы местного самоуправления вправе детализировать установленные нормы как форму структурной зависимости актов, не приводящей к образованию новых норм права. Потребность детализации у органов местного самоуправления возникает в тех случаях, когда необходимо определить порядок действия новых норм основного акта, «включить» их в систему действующего законодательства и «показать», как применять их на практике.

Каждая из приведенных форм соподчиненности актов представляет собой специфический способ правотворчества, а взятые в системе, они позволяют решать некоторые функции местного самоуправления.

Например, муниципальные правовые акты о порядке управления муниципальным имуществом в большинстве случаев могут содержать управомочивающие и обязывающие нормы. Это объясняется тем, что природа осуществления полномочий органов местного самоуправления в данной сфере несколько иная. Возлагая функции управления муниципальным имуществом на какую-либо муниципальную структуру, орган, издающий муниципальный правовой акт на основании соответствующего закона, с одной стороны, остается тем организующим центром, который руководит осуществлением функций муниципального управления, а с другой — детализирует нормы, установленные федеральным законом.

При этом основной формой такого руководства остается именно нормативное регулирование на местном уровне.

studfiles.net

Муниципальное правотворчество: состояние и вопросы совершенствования

Работа посвящена анализу муниципального правотворчества, его принципам и порядку принятия акта, а также проблемам повышения эффективности его осуществления.

Ключевые слова: муниципальное правотворчество, принципы муниципального правотворчества, проект акта местного самоуправления и другие

The work is devoted to the analysis of municipal law making, its principles and procedures for the adoption of the act, and also the problems of increase of efficiency of its implementation.

Key words: municipal law-making, principles, municipal lawmaking, a draft law of local government and other

Муниципальное правотворчество можно рассматривать как процедуру возведения воли населения муниципального образования в форму определенного муниципального правового акта, процедуру присвоения, указанным в них правилам поведения характер общеобязательных. Муниципальное правотворчество вбирает в себя деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, направленную на разработку, принятие (издание), изменение или отмену муниципальных правовых актов.

Муниципальное правотворчество, безусловно, обладает своими собственными принципами, к которым можно отнести следующие:

‒ принцип демократии;

‒ принцип гласности;

‒ принцип эффективности;

‒ принцип использования рациональных, установленных практикой правил разработки проектов муниципальных актов в отношении отдельных муниципальных образований;

‒ принцип достойного уровня обеспечения правотворческой деятельности;

‒ принцип фиксации основных правил разработки проектов правовых актов в регламентах органов местного самоуправления [4].

Проекты муниципальных правовых актов принимаются с определенной целью, на достижение которой и направлено их принятие и введение в действие. К таковым целям следует отнести:

‒ развитие и конкретизация федеральных и региональных законов, а равно других нормативных правовых актов;

‒ обеспечение регулирования тех сторон экономической, политической и социальной областей жизни муниципального образования, регулирование которых включено в границы ведения вопросов местного значения;

‒ оказание содействия гражданам в осуществлении ими своих прав и законных интересов на местное самоуправление [2].

Важно заметить, что разработка проектов муниципальных правовых актов реализуется, обычно, в соответствии с определенным планом. Такие планы по осуществлению правотворческой деятельности, как правило, составляются сразу на один-два года. Если появляется конкретная необходимость, то могут быть разработаны программы на весь срок осуществления полномочий. Внутреннее содержание указанной программы, напрямую зависит от установленных задач по развития правовой основы конкретного муниципального образования.

Указанные программы имеют свои собственные цели разработки и претворения в жизнь. К таким целям следует отнести:

‒ акты, которые были запланированы в целях обеспечения необходимыми средствами правового характера для достижения преобразования основных областей социально-экономической жизни муниципального образования, развитие институтов демократии, в том числе, защита прав личности, ведение борьбы с правонарушениями и т.д;

‒ акты, которые были запланированы, должны находиться в строгом соответствии с компетенцией органа, должностного лица местного самоуправления, которыми он был издан, должны отвечать потребностям развития муниципального образования [3].

Начало разработки проекта муниципального правового акта связано с постановкой вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Указанная разработка осуществляется в виде подготовки нового акта, внесения изменений и дополнений в уже действующие акты, а равно в виде новой редакции (нового текста) уже действующего правового акта, которая имеет своей целью улучшение внутреннего содержания принятых ранее норм права.

Начальный этап включает в себя установление актуальности принятия соответствующего акта, наличие потребности населения муниципального образования в нем, возможность разрешения с помощью него определенной задачи или проблемы, существующей в пределах данного муниципалитета. В этих же целях необходимо еще до окончательной разработки проекта акта установить возможные последствия его введения в действие. Необходимо также оценить необходимые затраты, которые будут понесены на его разработку, принятие и приведение в действие, а также возможный положительный результат от его применения.

Организация работы над проектом включает:

‒ установление того органа, либо должностного лица местного самоуправления, на который будет возложена ответственность за проведение процесса подготовки проекта;

‒ определение списка специалистов, которые должны быть привлечены к работе над проектом;

‒ процесс создания различных подготовительных комиссий и рабочих групп;

‒ процесс проведения необходимых расчетов, социологических исследований;

‒ осуществление мероприятий, направленных на информационное и аналитическое обеспечения процесса подготовки проекта;

‒ процедуру проведения согласования уже подготовленного текста проекта с органами, которые являются заинтересованными в его принятии;

‒ процесс обсуждения проекта;

‒ проведение экспертизы проекта правового или иного специализированного характера [5].

К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере муниципального строительства. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно организовать в местной печати и на телевидении, на научно-практических конференциях, сходах и собраниях.

Подготовленные проекты муниципальных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласование, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации.

Если по разработанному проекту акта возникают какие-либо разногласия, то руководитель органа местного самоуправления, который вносит данный проект акта, должен предпринять все меры, чтобы обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями для того, чтобы найти взаимоприемлемое решение. Если же такое решение не было найдено, то проект может быть передан в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совещания, а также списка возникших разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, которые были подписаны руководителями соответствующих органов и организаций, с указанием предложений о порядке дальнейшей работы с ним.

Кроме того, следует выделять основные требования, которые предъявляются к работе при подготовке проекта акта.

Точность выражений, терминов.
Ясность, доступность языка.
Полнота, экономичность, конкретность регулирования.
Единообразие формы актов [2].

В условиях интенсивности и расширения объема правотворческой (нормотворческой) деятельности органов местного самоуправления возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов, а также соблюдения нормотворческой техники при их подготовке.

Таким образом, по итогам проанализированной информации можно сделать следующие выводы: муниципальное правотворчество является деятельностью специальных органов и комиссий по разработке, подготовке, принятию, изменению и отмене актов местного значения. Данная деятельность обладает своими принципами и свойствами, которые присуще данной деятельности, как еще одному способу по обеспечению интересов населения конкретной территории.

Говоря о проблемах совершенствования муниципального правотворчества, необходимо отметить, что первоочередным действием в данном направлении, должно стать повышение эффективности принимаемых актов. Для этого, нужно перед этапом подготовки проекта акта местного значения, детально исследовать обстановку в пределах территории действия будущего акта, определить необходимость принятия акта, его актуальность, чтобы максимально быть приближенными к существующим в реальности потребностям граждан.

Литература:

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Российская газета. 1993. № 237.
Антонова H. A. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России Текст. // Конституционное и муниципальное право. 2015. — № 7
Баринов Д. А. Правотворчество органов местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. Текст. М.: РГБ, 2016.
Бондарь Н. С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти. Текст. / Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Нижний Новгород, 2012.
Васильев М. А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. Текст. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2014.

Основные термины (генерируются автоматически): местное самоуправление, муниципальное правотворчество, муниципальное образование, акт, местное значение, правотворческая деятельность, муниципальный правовой акт, должностное лицо, внутреннее содержание, деятельность органов.

moluch.ru

Понятие муниципального правотворчества как нормообразующей деятельности местного самоуправления

УДК 340.13:342.553

Е.И. Бычкова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры учебно-методической работы Института повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации Россия, Москва [email protected]

Анализируется понятие «муниципальное правотворчество», его значение в развитии местного самоуправления. Автором предлагаются общие меры, направленные на улучшение качества муниципального правотворческого процесса.

Ключевые слова: муниципальное правотворчество, правовой акт, проект, орган местного самоуправления.

Правотворчество является одним из важных средств управления обществом, самостоятельной юридической формой реализации публичной власти и находится в непосредственной связи с ее предназначением, типом, функциями и механизмом [3]. Несомненно, правотворчество является одним из приоритетных видов деятельности местного самоуправления.

Существование муниципального правотворчества как самостоятельного вида правотворчества представляется вполне обоснованным, поскольку регламентировано федеральным законодательством, в связи с чем деятельность органов местного самоуправления по созданию правовых актов справедливо именуют «муниципальное правотворчество». Так, в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.

Согласно ст. 2 Закона № 131-ФЗ, муниципальный правовой акт — это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Данное определение муниципального правового акта содержит в себе указание и на формы-виды (нормативное и индивидуально-правовое, по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных полномочий), и на способы (непосредственное и опосредованное) муниципального правотворчества. Это дает некоторую основу для определения термина «муниципальное правотворчество» [1].

Согласимся с позицией Н.П. Алешковой, согласно которой муниципальное правотворчество можно рассматривать как осуществляемый в установленном порядке процесс принятия решений по вопросам местного значения непосредственно населением, органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования или их должностными лицами путем издания (принятия) муниципальных правовых актов, а также по иным вопросам, реализуемым органами местного самоуправления в соответствии с законодательством, путем издания (принятия) муниципальных правовых актов или заключения договоров (соглашений), содержащих правовые предписания [1].

Интересной представляется точка зрения Т.П. Шкуратовой, которая предлагает под муниципальным правотворчеством понимать процесс познания правовых потребностей населением муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, направленный на создание, изменение и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующим законом [9].

Ряд других ученых определяют муниципальное правотворчество как специфическую взаимосвязанную деятельность органов местного самоуправления и общественности по воплощению интересов населения и закреплению норм, реализующих и гарантирующих эти интересы в соответствующих муниципальных правовых актах. Эту деятельность правильнее называть муниципальным правотворческим процессом, поскольку суть ее заключается в последовательной смене состояний (этапов, стадий) в промежутке от принятия решения о необходимости муниципального правового акта до вступления в действие нового правового акта как результата этой деятельности [2; 5].

По мнению К.О. Сергеевой, под муниципальным правотворчеством необходимо понимать деятельность уполномоченных субъектов местного самоуправления по принятию письменного документа, направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, имеющих общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное или однократное применение на территории муниципального образования, и адресованного неопределенному кругу лиц либо конкретному субъекту общественных отношений [6].

Приведенные выше определения не противоречат, а скорее дополняют друг друга.

Таким образом, принимая во внимание точки зрения ученых, можно говорить о муниципальном правотворчестве в широком смысле и понимать его как деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, а в узком смысле — как деятельность населения муниципального образования и органов местного самоуправления, связанную с принятием правовых актов по вопросам, отнесенным законодательством к компетенции местных сообществ.

В условиях незавершившейся муниципальной реформы и постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении увеличивается правотворческая нагрузка на органы местного самоуправления, возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов [10, с. 9—12]. Представляется, что качество подготовки муниципальных правовых актов напрямую зависит от кодификации муниципального законодательства. В Муниципальном кодексе Российской Федерации могли бы найти свое законодательное закрепление основные понятия муниципального правотворчества и основы муниципального правотворческого процесса. В этой связи мы поддерживаем точку зрения С.Г. Соловьева о необходимости разработки и принятия Муниципального кодекса Российской Федерации [7, с. 12—16; 8, с. 28—32].

Актуальной сегодня остается позиция А.А. Джагаряна, согласно которой научный характер правотворчества вообще и муниципального правотворчества в частности составляет один из важнейших его принципов и одновременно необходимое условие эффективности [4]. Думается, что целесообразным являлось бы привлечение органами местного самоуправления ведущих ученых к подготовке проекта устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов.

Большую роль для подготовки эффективных и качественных муниципальных правовых актов играет подлинно демократическая процедура обсуждения проектов правовых актов, которая немыслима без гласного и всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта [11, с. 26—29]. Предварительное обсуждение концепции проекта можно организовывать посредствам проведения научно-практических конференций, круглых столов, решения которых следует оформлять в виде проекта муниципального правового акта, проекта внесения изменений или дополнений в муниципальный правовой акт с последующим его направлением в представительный орган местного самоуправления для принятия юридически значимого решения.

Представляется, что подобный подход к правотворчеству с привлечением ученых и общественности позволит учитывать общественное мнение, сделает муниципальное правотворчество более приближенным, как оно и должно быть, к населению и будет способствовать подготовке качественных муниципальных правовых актов.

Список литературы

1. Алешкова Н.П. Муниципальное правотворчество: понятие и сущность // Вопросы права и политики. 2013. № 7. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/ article_8776.html (дата обращения: 02.10.2013).

2. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. — М., 2009.

3. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность. URL: http://justicemaker.ru/view-article.php?id= 13&art=2678 (дата обращения: 29.09.2013).

4. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // http:// justicemaker.ru/view-article.php?id=13&art=2678 (дата обращения: 10.10.2013).

5. Муниципальное право России: Учеб. для бакалавров / отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2009.

6. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2013.

7. Соловьев С.Г. К вопросу о кодификации муниципального законодательства // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2013. № 1.

8. Соловьев С.Г. Муниципальный кодекс Российской Федерации: предпосылки и проблемы принятия // Российская юстиция. 2013. № 4.

9. Шкуратова Т.П. Муниципальное правотворчество: вопросы теории и правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Челябинск, 2011.

10. Щепачев В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения // Местное право. 2011. № 2.

11. Щепачев В.А. Прогнозирование и планирование в муниципальном правотворчестве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18.

www.sovremennoepravo.ru

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА* : Научный журнал_2008_02 -Т.Ф. Батищева : Книги по праву, правоведение

А.В. Малько,

доктор юридических наук, профессор

Ю.Б. Багаутдинова,

ст. преподаватель (Бузулукский гуманитарно-технологический

институт (филиал) ГОУ Оренбургского государственного университета)

Правотворчество является одной из форм реализации правовой политики. На наш взгляд,

к числу субъектов правотворчества можно отнести и органы местного самоуправления. Да,

они не принимают законов, но перечень актов органов местного самоуправления определен

законодательно.

Правом принятия муниципальных правовых актов обладают граждане, а также органы

и должностные лица местного самоуправления.

Муниципальное правотворчество — это деятельность органов местного самоуправления,

должностных лиц местного самоуправления, а в случае референдума — населения муници-

пального образования по принятию, изменению или отмене муниципальных правовых актов.

Как уже отмечалось, субъектами муниципального правотворчества выступают органы и долж-

ностные лица местного самоуправления, а также население муниципального образования.

В зависимости от субъектов, его осуществляющих, можно выделить следующие виды

муниципального правотворчества:

1) муниципальное правотворчество представительного органа — деятельность город-

ского Совета депутатов, которая строится на основании Регламента городского Совета

депутатов. Результат этой деятельности — принятие решений. Председатель Совета издает

распоряжения;

2) муниципальное правотворчество главы муниципального образования. Результат его

правотворческой деятельности — принятие постановлений и распоряжений;

3) муниципальное правотворчество населения муниципального образования. В ходе

местного референдума — голосования граждан Российской Федерации, место жительства

которых расположено в границах муниципального образования, принимается решение.

Муниципальное правотворчество должны пронизывать такие принципы, как законность,

научность, профессионализм субъектов правотворчества, связь с практикой, использование

правового опыта, демократизм.

Муниципальное правотворчество — это последовательная деятельность, включающая в

себя такие стадии, как подготовка проекта муниципального правового акта, его представ-

ление для рассмотрения, рассмотрение, принятие, подписание и опубликование.

Конечный результат муниципальной правотворческой деятельности — принятие муни-

ципального нормативного правового акта, который служит основным средством реализации

муниципально-правовой политики.

С правотворческой деятельностью тесно связана правотворческая политика.

Муниципальная правотворческая политика — это форма реализации муниципально-

правовой политики, представляющая собой научно обоснованную, последовательную дея-

тельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,

направленную на совершенствование организации правотворческого процесса. Муници-

пальной правотворческой политике присущи принципы законности, гласности, научности.

Необходимо активизировать роль науки в формировании муниципальной правотворческой

политики, привлекать ученых в процесс правотворчества органов местного самоуправления.

Острая проблема — недостаток людей, занимающихся наукой, особенно на территории не-

больших муниципальных образований, а без привлечения ученых невозможна разработка

программ развития муниципального правотворчества. Необходимо привлекать и практиков,

которые могли бы просчитать результаты реализации актов органов местного самоуправле-

ния; активизировать общественность и роль населения в муниципальной правотворческой

деятельности. Муниципальная правотворческая политика направлена на совершенствова-

ние процесса муниципального правотворчества. Правотворческая деятельность органов

и должностных лиц местного самоуправления должна быть, на наш взгляд, продуманной,

четко организованной, нацеленной на решение проблем конкретного муниципального об-

разования, согласованной с правотворческой политикой Российской Федерации и субъекта

РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование. От всех этих

характеристик будет зависеть вопрос ее эффективности.

Повышению эффективности муниципальной правотворческой политики способствуют и

методы ее реализации. Среди них можно назвать методы планирования, прогнозирования,

анализа, конкретно-социологический метод и др.

На современном этапе развития нашего государства качество муниципального право-

творчества невысоко. Об этом говорят результаты прокурорских проверок, в ходе которых

работники данных органов выносят представления об устранении нарушений действующего

законодательства или протесты с требованием отменить конкретные пункты распоряжений

глав муниципальных образований. До суда, как правило, такие дела не доходят, т.к. у ор-

ганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления есть время

для устранения выявленных нарушений законодательства. В связи с этим роль органов

прокуратуры значительно возросла.

Назовем причины несовершенства муниципальной правотворческой деятельности.

Во-первых, это недостаточно высокий уровень профессиональной подготовки депутатов

представительных органов местного самоуправления, зачастую и глав муниципальных об-

разований. В основном это касается названных лиц во вновь образованных муниципальных

образованиях, т.к. они очень часто не имеют высшего образования. Например, по данным

Министерства экономического развития и торговли РФ, к категории муниципальных слу-

жащих относятся порядка 280 тыс. человек. Из них: муниципальных служащих с высшим

образованием — 65,5 %; со средним специальным образованием — 29,1 %; со средним

образованием — 5,4 %1.

Во-вторых, высокий уровень коррупции в органах местного самоуправления, когда реше-

ния принимаются в интересах определенных лиц и за определенную плату, хотя в последнее

время в СМИ проходит все больше информации о возбуждении уголовных дел за получение

взяток в отношении то глав муниципальных образований, то депутатов представительных

органов местного самоуправления.

В-третьих, отсутствие правовой активности населения муниципальных образований.

И здесь муниципальные образования сталкиваются с проблемой проведения публичных

слушаний, особенно в сельских поселениях, т.к. у населения отсутствует интерес к этим

мероприятиям, а право на правотворческую инициативу вообще не используется. Нет

ни одного примера, когда инициатива принятия актов органов местного самоуправления

исходила бы от населения муниципального образования. И этому факту можно найти

объяснение. Мы просто привыкли, что наши проблемы решает кто угодно, но не мы сами.

И в данной ситуации необходима огромная разъяснительная работа, чтобы до каждого

гражданина дошла информация, что от нас самих зависят условия нашей жизни, и нам не-

обходимо действовать.

Недостаточно регламентированы вопросы привлечения к ответственности за неиспол-

нение муниципальных нормативных правовых актов. Так, в соответствии со ст. 7 Федераль-

ного закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении)

муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат

обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неиспол-

нение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные

лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления

несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ2.

Однако федеральное законодательство не устанавливает мер ответственности за неисполне-

ние муниципальных нормативных правовых актов, а законы далеко не всех субъектов РФ ре-

гламентируют этот вопрос. Например, в соответствии со ст. 53 Закона Оренбургской области

от 1 октября 2003 г. (в ред. от 15 января 2007 г.) «Об административных правонарушениях в

Оренбургской области» неисполнение гражданами и должностными лицами правовых актов

органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа на граждан

в размере от двух до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от

десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда. Необходимо, на наш взгляд, или на

федеральном уровне установить меры административной ответственности за неисполнение

муниципальных нормативных правовых актов, или принять закон о муниципально-правовой

ответственности, в который войдет соответствующая глава.

Недостатки правотворческой деятельности наиболее наглядны на уровне сельских

поселений. Здесь меньше квалифицированных специалистов, т.к. качество оказываемых

населению услуг ниже, чем в городском поселении. Областная целевая программа «Сель-

ский дом» не способствует притоку «умов» в село. Отсюда сложность с формированием

советов депутатов, принимающих основной массив муниципальных нормативных право-

вых актов. Нет в сельских поселениях и представителей науки. Качество актов органов

местного самоуправления страдает. В них можно увидеть и грамматические ошибки. Очень

часто, особенно в отдаленных от центра поселениях, отсутствуют источники официального

опубликования муниципальных нормативных правовых актов, т.к. на содержание своей

газеты просто нет средств. Отдельные сельские поселения находят выход из сложившейся

ситуации, публикуя муниципальные нормативные правовые акты в районных газетах. Но

далеко не все муниципальные образования могут так решить проблему.

Достаточно сложно ориентироваться в массиве муниципальных нормативных правовых

актов, т.к. отсутствует их систематизация. Думается, что с этой проблемой помогут спра-

виться изменения и дополнения от 8 ноября 2007 г. в Закон о местном самоуправлении в

Российской Федерации, устанавливающие организацию и ведение регистра муниципальных

нормативных правовых актов.

Говоря о муниципальной правотворческой политике, можно констатировать, что ей, как

и муниципально-правовой политике в целом, на современном этапе не уделяется должного

внимания. Обычно муниципально-правовые акты принимаются по мере возникновения

необходимости. Но ведь если бы муниципальное правотворчество было спланировано,

то больше внимания уделялось бы и вопросам качества муниципальных правовых актов,

от этого и процесс правоприменения был бы более совершенным, ведь основная цель муниципальной правотворческой политики — повышение качества актов органов местного

самоуправления, что будет способствовать эффективности их реализации.

www.adhdportal.com

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА* : Научный журнал 2008.02 БатищеваТ.Ф. : Библиотека Инокентия Ахмерова онлайн