Что предполагает централизация – —

bukvi.ru

Централизация и децентрализация

Сущность централизации и децентрализации

В структуре управления полномочия не всегда распределяются равномерно и могут по тем или иным причинам быть сосредоточены преимущественно на верхних или нижних ее «этажах». В первом случае имеет место централизация полномочий управления, а во втором децентрализация их.

Отметим, что не все полномочия могут быть централизованными или децентрализованными. Полной централизации может препятствовать то, что люди имеют ограниченное временя, знания, опыт, квалификацию, могут решать одновременно лишь определенное число проблем и усваивать определенный объем информации. При полной децентрализации организация же управляемость может потерять и попасть в хаотичное состояние. Централизация поэтому в одном отношении требует одновременно обратного подхода в другом. К примеру, излишнее сосредоточение решения некоторых проблем в вышестоящей структуре управления может привести к тому, что неизбежно большинство из них будет приниматься на нижних ее этажах. Это им качества не прибавит, но снизит оперативность и повысит бюрократизацию управления.

Централизация и децентрализация могут развиваться как вглубь, так и вширь. В первом случае речь идет об их более детализированной и обстоятельной проработке, которая могла бы в противном случае осуществляться на нижних этажах управленческой иерархии, а во втором об увеличении числа подконтрольных этому субъекту проблем.

Степень централизации полномочий определяется рядом обстоятельств:

1. Необходимость распределения дефицитных ресурсов и последствиями принятия решений. Чем «дороже» они, тем на более высоком уровне эти вопросы должны рассматриваться.
2. Размеры организации. Чем фирма крупнее, тем сложнее внутри нее координировать деятельность, и возникает преимущество горизонтальных связей. Поэтому в крупной фирме необходима максимальная децентрализация полномочий и разбиение организации на ряд блоков, руководство которых должно быть приближено максимально к уровню, на котором решения принимаются.
3. Исторические традиции организации, а также характер и мировоззрение высших руководителей.
4. Задачей обеспечения единообразия в реализуемой политике, что весьма затруднительно при большой децентрализации.
5. Срочность.
6. Наличие необходимых кадров.
7. Динамика бизнеса.
8. Специфика деятельности, которая может ограничивать сама по себе возможности централизации или децентрализации полномочий.
9. Особенности государственного регулирования, а также отношения с профсоюзами.

Степень централизации управления можно охарактеризовать долей решений, которые принимаются на высших ступенях иерархии, уровнем принятия ключевых решений; автономностью их; частотой привлечения к участию в управленческой деятельности подчиненных и т. п.

Значительное усложнение информационных и производственных связей, увеличение количества субъектов, входящих в организацию, степени самостоятельности их, территориальной разбросанности, стремительное изменение конъюнктуры, рост числа принимаемых решений сегодня обуславливают тенденцию к децентрализации управления.

Децентрализация позволяет:

• быстро самостоятельно разрабатывать и принимать инициативные решения, в том числе при участии непосредственного исполнителя;
• отказаться от детальных инструкций из центра, снизив тем самым перегрузку его второстепенными проблемами, сократив информационные потоки и упростив управление в целом;
• более определенно в этих решениях отражать объективную ситуацию;
• ориентировать исполнителей на конкретный результат, а не на показатели;
• осуществлять обучение кадров.

В современных децентрализованных организациях высшее руководство принимает решения о целях, миссии, утверждении долгосрочных планов, распределении ресурсов, оценке деятельности подразделений, совершенствовании управленческой системы. Также оно осуществляет внешние связи, контроль за подразделениями, способствует разрешению конфликтов и созданию благоприятного климата.

Высшее руководство все стратегические решения согласует предварительно с низовыми менеджерами, предоставляя им свободу тактических действий.

Однако существуют организации, которые децентрализации не поддаются, хотя она и нужна — отсюда часто возникает ложная децентрализация, лишь связанная с формой, а не с сутью процессов.

По причине того, что децентрализация не может бесконечно происходить без разрушения самой организации, в какой-томомент определенный ее сменяет обратным процессом — централизацией. Во многом этому способствует автоматизация и компьютеризация управленческих процессов. Так возникают своего рода «маятниковые колебания», которые придают системе управления устойчивость и дополнительную гибкость.

Другим способом сдерживания излишней самостоятельности подразделений является выборочная централизация, которая предполагает, что наряду с предоставлением им большой свободы в действиях руководители их попадают в жесткое персональное подчинение первому лицу организации, становясь его заместителями, а значит, вынуждены в этом качестве подчиняться безоговорочно указаниям центральной власти.

Проблема выбора между централизацией и децентрализацией

Проблема выбора между централизацией и децентрализацией — это проблема выбора оптимальной организационной конструкции.

На практике же не встречается организаций, полностью централизованных или децентрализованных. В организациях с сильно децентрализованными структурами важные решения принимаются часто только служащими, занимающими высокие должности.

Для того чтобы определить, насколько определенная организация по сравнению с другими централизована, выявляются следующие характеристики:

• важность и последствия решений, которые принимаются на нижестоящих уровнях. Если руководитель среднего звена может принимать решения, затрагивающие больше, чем одну функцию, то организация является слабо централизованной;
• количество решений, которое принимается на нижестоящих управленческих уровнях. Чем больше количество решений, принимаемых нижестоящими руководителями, тем степень централизации меньше;
• контроль за работой подчиненных. Высшее руководство в слабо централизованной организации редко проверяет повседневные решения подчиненных ему руководителей, а оценка действий производится на основании суммы достигнутых результатов.

Достоинства централизации и децентрализации

Достоинствами централизованных структур являются следующие:

• централизация улучшает координацию и контроль специализированных функций;
• сильное централизованное управление помогает избежать ситуаций, при которых некоторые отделы фирм развиваются и растут за счет других или в целом организации;
• централизация снижает количество и масштабы ошибочных решений, которые принимаются неопытными менеджерами;
• централизованное управление позволяет экономнее и легче использовать знания и опыт персонала центрального административного аппарата.

Преимуществами децентрализованных структур являются следующие:

• невозможно централизованно управлять крупными организациями из-за большого количества требующейся информации;
• децентрализация позволяет стимулировать инициативу и помогает личности отождествлять себя с организацией;
• децентрализация позволяет принимать решения тому руководителю, который стоит ближе всего к возникшей проблеме и знает ее лучше всех;
• децентрализация помогает подготовке молодого и недостаточно опытного руководителя к более высоким должностям, предоставляя ему тем самым возможность принимать в начале карьеры важные решения.

spravochnick.ru

это… Государственная централизация :: BusinessMan.ru

На протяжении уже многих столетий государственная централизация является одним из способов объединить страну. Мы можем встретить примеры подобных процессов в мрачном средневековье, в эпоху Нового времени и, конечно, в современном мире.

Суть централизации

Для любого государства централизация — это процесс, при котором политический центр получает полный контроль над жизнью провинций. Зависимость периферии может колебаться в зависимости от того политического курса, которому следует верховная власть.

Принцип централизации зародился в самых древних государствах на заре человеческой цивилизации. В восточных деспотиях, например, таких как Персия, это был метод столицы эксплуатировать ресурсы провинций. Большая часть населения подобных стран оставалась бесправной и, по сути, кормила элиту. Политическая верхушка могла довести централизацию до такой ситуации, когда экономика и инфраструктура окраин оказывались в совершенно кабальном положении.

Безусловно, такой разрыв между центром и подвластными ему территориями приводил к бунтам. Они могли носить и национальный характер. Например, именно так началось восстание вавилонян против гнета Ассирийской империи, которое привело к падению последней.

Основные черты

В то же время важно понимать, что централизация — это отлаженная связь между столицей и провинциями. В древности качественная дорожная система была редким исключением. Распутица и отсутствие охраны торговых сообщений приводили к оторванности разных частей большого государства друг от друга.

А вот в маленьких государствах централизация — это гораздо более осуществимый политический проект. В обществах, живущих на небольшой территории, закрепить единство гораздо легче. В любом случае, развитие государственности на протяжении всей истории человечества, вне зависимости от нации, всегда предполагало и предполагает борьбу двух тенденций – центробежной и центростремительной.

В древности

В античной истории особое место занимает Римская империя. Для своего времени она достигла рекордных размеров. Государство охватывало территорию трех частей света, между которыми внутренним озером было Средиземное море.

Римские императоры всем своим статусом и титулом претендовали на полнейшую централизацию. С одной стороны, у них были хорошие дороги и мощная армия. С другой стороны, имели место и мешавшие факторы – разношерстность населения и огромные пространства. Поэтому цезари выстроили такую систему, при которой города и наместники пользовались определенной степенью самостоятельности. Она заканчивалась в тот момент, когда решения затрагивали внешнюю политику.

В средние века

В средневековой Европе во всех государствах, кроме Византии, процесс централизации изживал себя. Зародилась новая система – феодализм. Он пришел на смену единой императорской власти. Средневековые короли были лишь «первыми среди равных». Многочисленные бароны и графы имели собственные земельные наделы, небольшие армии и обложенных налогом крестьян. Все это давало экономическую и политическую независимость от центра.

Феодальная Европа ушла в прошлое, когда закончилось Средневековье, а государства начали приобретать национальный характер. В Англии, Франции и других крупных странах короли постепенно прибрали к своим рукам абсолютную власть. Подобная централизация — это долгий процесс, который охватывал жизнь нескольких поколений.

В России

В России развитие централизации и обратных ей процессов происходили по схожему с Европой сценарию. Разница была только в том, что события на Руси опаздывали на пару столетий. Первое единое государство у восточных славян появилось в IX веке. Оно просуществовало двести лет, после чего распалось на дюжину маленьких княжеств.

Эти государства наследовались по принципу лествичного права, когда власть передавалась внутри одной большой семьи среди представителей династии Рюриковичей. В каждом княжестве был свой правитель. Никакого единого центра не существовало.

На фоне национальной угрозы в виде Золотой Орды, Литвы и католических рыцарей русские земли объединились вокруг небольшого городка — Москвы. Постепенно его князья захватили или унаследовали все княжества, а также создали единую систему исполнительной, законодательной и судебной власти. Так зародилось Русское царство, которое позже, в XVIII веке, стало империей.

Децентрализация

Существует не только централизация, но и обратный ей процесс – децентрализация. Если страна живет согласно второй системе отношений между центром и окраинами, то власть четко распределяется между ними. Централизация и децентрализация — это еще и борьба между разными группами интересов. Если местная власть добивается самоуправления и автономии, то это и есть отказ от унитарного государства.

Центр может поделиться властью в важных сферах (например, при определении законодательства) или пойти на чисто символические уступки. Поэтому централизация и децентрализация управления — это сложные многослойные процессы. В каждой стране они протекают по-разному.

Децентрализация остается частым явлением в случае с многонациональными государствами. Например, до Первой мировой войны это были империи (Австро-Венгрия, Россия, Турция). В таких странах всегда существовал конфликт между титульной нацией и другими малыми народами, чьи земли находились под контролем единой короны.

Децентрализация подобного порядка показательна на примере Австро-Венгрии, где венгры добились автономии у австрийцев. Она была получена после нескольких национальных бунтов и революции 1848 года. В прежние времена кровопролитие было обязательным условием для достижения компромисса между центральной властью и недовольной частью страны.

В конечном счете венгры получили собственный парламент. Они также начали оставлять себе часть налогов. Такая экономическая система позволила за считанные годы отстроить Будапешт и превратить его в мегаполис европейского уровня XIX века. Схожая система существовала и в Российской империи, где Финляндия имела свой сейм. В этой стране было свое законодательство. Оно заметно отличалось от российского – было более свободным, лишенным крепостных издержек и т. д.

В современном мире

В современном мире децентрализация достигается более цивилизованными методами. Часто государство прибегает к референдумам и другим формам народного волеизъявления. Например, в Бельгии децентрализация произошла после того, как было решено разделить страну на две части – франкоговорящую и голландскоговорящую. Жители страны добились этого без войны и других потрясений.

Сегодня сложно представить централизованное государство в прежнем смысле этого слова. В любой цивилизованной стране города и провинции имеют самоуправление, муниципалитеты, местные парламенты и т. д. В некоторых государствах прижилась система конфедерации. Так, например, произошло в США, где государство является союзом 50 штатов. В каждом из них есть свое законодательство.

businessman.ru

Бизнес идеиЦентрализация и децентрализация

Централизация и её противоположность – децентрализация помогают многим усилиям бизнеса. Централизация – это возложение определённых функций, таких как закупки офисного оборудования, набор персонала или ценообразование, на отдельные департаменты компании. Это даёт больший контроль и более стандартизированные результаты решений. Децентрализация означает, что отдельным подразделениям компании, например представительствам в разных городах и странах, предоставляется возможность самостоятельно принимать решения. Средним вариантом является ситуация, когда штаб-квартира компании издаёт директивы, в рамках которых отдельные единицы обладают самостоятельностью в принятии решений.

Централизация – это попытка объединить функции или операции в одну функцию или операцию. Часто из этого получается экономия на объёмах или это имеет какой-нибудь другой эффект.

Подумайте об этом в следующем ключе:
McDonald’s является огромной франшизной организацией с тысячами отдельных ресторанов по всему миру. У McDonald’s каждый ресторан мог бы сам закупать себе сырьё, посуду и т.д. Однако благодаря тому, что McDonald’s покупает всё у малого количества поставщиков, то есть используя централизованную функцию поставок, McDonald’s может заказать поставщикам большие объёмы и получить большие скидки.

Если все закупки вы производите централизованно, то их больший масштаб принесёт вам скидки. Однако есть и другие причины, по которым стоит централизовать свои операции. Главная из них это контроль. Централизация такой функции, как, например, поставки или набор персонала, обеспечивает лучший контроль за издержками в зарплате, чем если бы несколько мелких единиц действовали согласно своим решениям. Централизация также может обеспечить больший контроль за качеством покупаемого сырья или за квалификацией принимаемых на работу.

Центральная функция, в чём бы она ни заключалась, не должна вмешиваться в сферу полномочий руководителей, которых она сама наделила этими полномочиями. Она может возложить эти полномочия на отдельные подразделения, например, предоставить отделу закупок работать с поставщиками, а не поручать это отдельным менеджерам. Или же центральная функция должна давать директивы, такие как ставки окладов для новых работников.

Менеджеры постоянно ломают голову, насколько централизованным должен быть бизнес. Как часто происходит, их позиция зависит от того, на каком уровне в компании они находятся. Менеджеры высшего звена любят централизацию, поскольку получают благодаря ей больший контроль. Менеджеры низших звеньев предпочитают децентрализацию, поскольку тогда они смогут принимать самостоятельно больше решений. Они часто считают, что им легче принять хорошее решение в связи с тем, что они ближе к заказчикам и работникам, чем кто-то там наверху. Плюс им нужна власть, чтобы выполнять свою работу.

Компания должна балансировать между стремлениями к централизации или децентрализации. Если принятие решений осуществляется только централизованно, люди чувствуют себя автоматами. Но если чересчур много децентрализации, есть опасность потери контроля, особенно финансового и в области качества.

Раздел: Теория

Источник: BePrime.ru

beprime.ru

Централизация или децентрализация — стр. 11

2.1. Централизация или децентрализация

Проблема централизации и/или децентрализации глобальна по своему характеру и по существу актуальна для любого общества. При этом оба процесса охватывают различные сферы социальной жизни и отнюдь не сводятся лишь к характеристике политико-управленческой системы. В политической сфере тенденция к централизации

определяется необходимостью обеспечить внутренне согласованную, целостную и стабильную систему управления, единство принципиальных основ и направлений политики. До сих пор еще ни одно государство как сложно организованная система не могло обойтись без централизующего, координирующего на­чала. Пренебрежение централизмом означало бы распад политико-правового целого на множество слабо взаимосвязанных либо во­обще не связанных между собой частей.

В то же время опасна абсолютизация централизма. Она ведет к бюрократическому окостенению политико-управленческой систе­мы, которая становится невосприимчивой, в частности, к регио­нальным (местным) интересам и социальным инновациям, со­здает простор для чиновничьего произвола и коррупции.

Наряду с централизацией такой же объективной является тен­денция к децентрализации. В научной литературе выделяются три вида децентрализации: а) пространственная децентрализация, ко­торая определяется как рассеивание городского населения и его деятельности за пределы больших агломераций; б) рыночная де­централизация, или экономическая либерализация, определяемая как процесс создания условий, при которых снабжение товарами и услугами происходит скорее за счет рыночных механизмов, чем правительственных решений; в) административная децентрализа­ция, которая определяется как передача ответственности за пла­нирование, управление, изыскание и распределение ресурсов от центрального правительства и его органов к нижестоящим и под­чиненным уровням управления, а также к неправительственным частным или добровольным организациям. Причем сама админис­тративная децентрализация принимает различные формы: деконцентрации функций внутри различных служб центральной бю­рократии; передачи полуавтономных или квазигосударственных корпораций; деволюции, т.е. передачи функций сверху вниз — от центральных к местным управленческим структурам и неправи­тельственным организациям (3). В нашем изложении речь пойдете децентрализации именно в политико-управленческой (административной) сфере в форме передачи компетенции от верхних к нижестоящим звеньям системы государственного управления.

Значение децентрализации определяется тем, что невозможно из одного центра решать все практические вопросы, каждый день возникающие на местах, особенно если страна занимает огромное

пространство, а регионы отличаются исключительным своеобра­зием. Повышение эффективности функционирования всех управ­ленческих структур требует наиболее целесообразного для данного времени и для данных условий распределения функций и полно­мочий, а значит, и ответственности между центром и отдельными регионами.

Децентрализация важна тем, что позволяет приблизить систе­му управления к населению, лучше учитывать социально-терри­ториальные интересы, точнее корректировать политику с учетом меняющихся условий, развязать инициативу нижестоящих звень­ев управления. Децентрализация власти и управления дает воз­можность уменьшить или устранить перегруженность и напряже­ние в каналах управления и коммуникации, установить более гиб­кую систему регулирования с меньшей бюрократией по сравне­нию с жестко централизованным управлением.

Однако увлечение децентрализацией не менее опасно, чем аб­солютизация централизма. Излишний упор на тенденции к децен­трализации может привести к ситуации, когда упускаются инте­ресы целого и появляется реальная опасность сепаратизма, мест­ничества и анархии. В случае абсолютизации любой из названных тенденций возникают конфликты, порождающие дисфункциональность всей управленческой системы.

Являясь одинаково объективно неизбежными, тенденции цен­трализации и децентрализации находятся в противоречивом взаи­модействии. Ни одну из них невозможно просто “устранить” без риска дестабилизации и огромного ущерба для управления. Разре­шить противоречие между указанными тенденциями — значит найти наиболее целесообразные для конкретного времени формы их взаимосвязи. Причем эти формы не могут быть раз и навсегда данными, они подвержены изменениям в зависимости от дина­мики экономических, социальных, этнических, политических и иных факторов.

Очевидно, наиболее оптимально такое сочетание централиза­ции и децентрализации, когда обеспечиваются единство в глав­ном, в разрешении узловых вопросов политико-управленческой стратегии и разнообразие в конкретике, в приемах и подходах к решению управленческих задач.

Однако достигается это не сразу. В разные периоды развития общества преобладает то одна, то другая тенденция. На переломном

этапе в истории российского общества и государства не могла не проявиться резко тенденция к децентрализации, и в основе ее лежали, по крайней мере, три причины.

В первую очередь здесь следует указать на то, что сам переход от авторитарного режима, который по определению означает жес­ткую централизацию всего политического процесса, к режим) политического плюрализма неизбежно вызывает необходимость в децентрализации во всей политической системе. Такого рода де­централизацию испытывают и другие страны бывшей советской сферы влияния, коренным образом меняющие свой политичес­кий режим. “Хотя степень реальной децентрализации, происходя­щей в настоящее время в странах Восточной и Центральной Евро­пы, переживающих переходный период, различается от страны к стране, процесс политической и фискальной децентрализации оказывает воздействие почти на все решающие цели реформы, включая макроэкономическую стабилизацию, эффективность си­стемы социального обеспечения, развитие частного сектора и -как в случае России — даже строительство государства” (4).

Кроме того, Россия, как и другие страны, возникшие в ре­зультате распада СССР и мировой социалистической системы, встали на путь создания рыночного хозяйства. Само собой разуме­ется, что переход от командно-административной экономики к рыночной предполагает как сокращение экономической деятель­ности государства, так и передачу ряда функций на места. Дерегу­лирование означает не только уменьшение государственного вме­шательства в экономические процессы, но и замену в ряде случа­ев общегосударственного регулирования региональным и местным. Типичным примером может служить разделение государствен­ной собственности на федеральную, региональную и муниципаль­ную, что в свою очередь потребовало передачи значительной час­ти функций по управлению собственностью (в том числе по пре­образованию государственной собственности в частную и смешан­ную) региональным и местным органам государственной власти. Наконец, есть еще одно важное обстоятельство, которое по­служило дополнительным стимулом для децентрализации госу­дарственного управления в России, — начало строительства под­линной федерации, формирования действительно федеративных отношений. Получит ли продолжение это начало, покажет буду­щее. Однако нельзя не отметить, что сам процесс федерализации,

несомненно, предполагает существенную децентрализацию в уст­ройстве государства.

В политологической литературе иногда утверждается, что феде­рализм исторически начинался с собирания разрозненных частей в единое целое, т. е. с централизации. “Исторически федерализм был централизующей мерой с тем, чтобы соединить вместе раз­личные территории” (5). Но это верно лишь отчасти. Федерации, которые создавались снизу, путем объединения ранее отдельных государств или государственных образований, действительно на­чинали с централизации. Однако истории известен, как уже отме­чалось в первой главе, и другой путь строительства федерации -сверху, путем передачи предметов ведения и полномочий от цен­тра ранее унитарного государства или империи к образующимся субъектам федерации. Создание такой федерации начинается с де­централизации и именно такое начало имела модель строительства Российской Федерации.

Хотя проблема соотношения централизации и децентрализа­ции является общей для всех политических систем, в федератив­ном государстве она приобретает особый характер из-за нецентра­лизованной природы самой федерации. В целом, пишет Д. Элазар, “наличие нецентрализации как основы федерализма означает, что нужно использовать более тонкие инструменты для измерения централизации или децентрализации в пределах федеративных си­стем” (6).

В отечественной литературе по проблемам федерализма иногда допускается противопоставление централизации и децентрализа­ции. Так, анализируя поправки к американской конституции, Р.Г Абдулатипов и Л.Ф.Болтенкова приходят к выводу, что “власть в США постепенно централизуется. Если учесть, что по Консти­туции у федерации (штатов) нет права выхода, то американский федерализм можно назвать жестким, централизованным. В основе его лежит политико-территориальный принцип, то есть раздвое­ния власти на уровни: федеральная власть распространяется на всю территорию государства, штата — только на территорию кон­кретного штата. Задача американского федерализма — укрепить единую государственную власть, а не децентрализовать ее” (7).

По этой логике Российская Федерация, в Конституции кото­рой за субъектами федерации также не предусмотрено право вы­хода, тоже является “жестким, централизованным” государством,

хотя в действительности ситуация выглядит несколько иначе. Да­лее, трудно сказать, откуда названные авторы взяли, что перед американским федерализмом стоит задача укрепить единую государственную власть, а не децентрализовать ее. Судя по американским источникам, вопрос этот ставится совсем не так, а в плос­кости разумного сочетания централизма и децентрализма, что и составляет магистральную дорогу укрепления любого федератив­ного государства. Вряд ли в принципе следует брать на себя труд ставить перед американским федерализмом надуманную задачу.

В условиях федеративного государства, как, впрочем, и при любой другой форме государственного устройства, централизм необходим, но в определенных границах. Централизация, не сдерживаемая децентрализацией, может вызывать последствия двоякого рода. Как отмечалось в политологической литературе, “большая степень централизации может обеспечить эффективную защиту от внешней агрессии, но она же может вызвать также неодолимое искушение осуществить такую агрессию. Она может предоставить структуру, в пределах которой ассоциированные наро­ды наслаждаются миром и процветанием, но она же может позво­лить также данному центру с кровожадностью поглотить народы, населяющие его периферию. Ведь так много зависит от конкрет­ных обстоятельств, что трудно понять, как любой разумный че­ловек мог бы придерживаться абстрактного или априори взгля­да…, что центризм всегда или обычно является подходящим неза­висимо от цены” (8).

С другой стороны, федерализм нельзя отождествлять с децентрализмом. Так, В.В.Невинский утверждает, что “… федерализм (децентрализм) был традиционно присущ Германии как пережи­ток феодально-княжеской раздробленности, сопровождавший весь исторический путь ее развития” (9). Не касаясь сомнительной характеристики федерализма в Германии как пережитка феодально-княжеской раздробленности, заметим, что в данном фрагменте понятие “децентрализм” употребляется как синоним федерализ­ма, что, конечно, вызывает серьезные возражения.

Бесспорно, федерализм немыслим без децентрализации. После­дняя оказывает на федеративное устройство государства положи­тельное воздействие, разгружая федеральный центр от многих функций, которые с большей результативностью могут выпол­няться субъектами федерации. В частности, при анализе американского

федерализма делался вывод, что США “нуждаются в пере­даче власти от перегруженной центральной системы, делая в то же время федеральный механизм более эффективным в политичес­ком и административном отношениях” (10). Однако сама по себе децентрализация в федерации недостаточна для того, чтобы добить­ся демократии, справедливости и большей эффективности управ­ления. Децентрализация может способствовать достижению этих желаемых целей, но она не обеспечивает их автоматически (11).

Поэтому важно понять, что федерализм не означает только централизацию или одну децентрализацию. В реальной жизни фе­дерализм невозможен без централизации и децентрализации од­новременно. “Если американский опыт чему-то учит, — пишет Брюс МакДоуэл, — так это тому, что федеративные системы управления устанавливают естественную напряженность между про­тивостоящими силами централизации и децентрализации” (12).

По мнению канадского политолога Рональда Уоттса, опыт Ка­нады свидетельствует о том, что представлять эволюцию канадс­кого федерализма как преобладание тенденции к децентрализа­ции — сверхупрощение. Фактически, считает он, Канада проде­монстрировала элементы одновременной селективной цент­рализации и селективной децентрализации. “Действительно, ис­тория канадского федерализма выявила динамичную и развиваю­щуюся напряженность между центризмом и децентрализацией” (13). Степень централизации управления одновременно является показателем степени децентрализации, и наоборот.

Однако соотношение между двумя указанными тенденциями не бывает раз и навсегда данным и одинаковым для всех федера­тивных государств. Соответственно бывают неодинаковыми фор­мы и процессы, посредством которых разные федерации приспо­сабливаются к меняющемуся соотношению централизации и де­централизации. Если расставить федеративные государства по оси “централизация — децентрализация”, то в каждый данный мо­мент они могут находиться в разных точках такой оси. При этом указанные точки расположения со временем могут меняться. Фе­дерация, как отмечалось в зарубежной политологической литера­туре, “может привести к большей централизации, чем та, кото­рая существовала на том же самом пространстве прежде, как было в Соединенных Штатах… . И наоборот, она может вызвать боль­шую децентрализацию, чем та, которая была на той же самой

территории, как это случилось в Западногерманской Республи­ке…” (14).

Более того, опыт зарубежных федераций свидетельствует о том, что в разные периоды их истории в зависимости от конкретных обстоятельств выступала на первый план то централизация, то децентрализация. Например, в США во времена Нового курса (1930-е годы) и в период осуществления Программы так называ­емого Великого общества (1960-е годы) заметно усилилась цент­рализация власти в руках федерального правительства. В отличие от этого “новый федерализм” в годы президентства Р.Рейгана ―Дж.Буша означал значительную децентрализацию власти и уси­ление роли штатов (15). По свидетельству другого американского автора, 1964—1978 гг. в США были периодом централизации, а годы президентства Р.Рейгана, Дж.Буша и Б.Клинтона являются периодом смешанной централизации — децентрализации (16).

Иной опыт накоплен Швейцарией. Здесь “централизация или децентрализация является постоянным политическим вопросом, который вызывает идеологические, социальные и экономические конфликты”. Швейцарский опыт разрешения вопроса о соотно­шении централизации и децентрализации “демонстрирует явное предпочтение широкой автономии кантонов, препятствуя таким образом любому неконтролируемому увеличению власти федерации. Конституционная норма, закрепленная в ст. 3, говорит о том, что все (будущие) полномочия будут передаваться канто­нам, пока народ и кантоны Швейцарии не решат путем внесения конституционной поправки, что они должны быть переданы фе­дерации” (17).

Централизация, точно так же, как и децентрализация, детерминируются определенной совокупностью факторов, а посколь­ку набор последних в разных федерациях и на разных этапах развития одной и той же федерации неодинаков, то каждый раз для
понимания и объяснения, какая тенденция и почему превалирует
в данное время, необходимо обращаться к конкретно-историчес­ким условиям, в которых находится та или иная федерация. Так,
в долговременной перспективе экономические интересы толкают
составные части федерации к интеграции и могут потребовать на
какое-то время централизации в принятии важнейших экономи­ческих решений. В то же время национально-культурные факторы
требуют сохранения, если нация хочет выжить, ее особости, этнической

идентичности, самосохранения национальной культу­ры, и они тем самым действуют в пользу децентрализации.

В 60—70-е годы, когда в американском федерализме преобла­дала тенденция к централизации, среди определявших ее факто­ров в политологических источниках назывались военные и эконо­мические потребности, которые значительно расширили рамки деятельности федерального правительства; борьба за гражданские права, возрождение городов и программы войны с бедностью администраций Л.Джонсона и Р.Никсона; увеличение финанси­рования со стороны федерального правительства в виде предос­тавления грантов штатам и местным органам власти (18). Выска­зывалось также мнение, что именно “экономический союз и сво­бода миграции между штатами были и остаются главными интег­рирующими или централизующими целями” (19).

В Швейцарии “на централизации настаивают сторонники силь­ного государства, вмешательства в экономику и модернизации, широких социальных программ. С другой стороны, децентрализа­ция предпочтительна для тех интересов, представители которых опасаются больших правительств (big governments), для сторонни­ков децентрализованной автономии или “минимального государ­ства” и для меньшинств” (20).

В Федеративной Республике Германии тоже имеет место взаимодействие тенденций к централизации и децентрализации. В час­тности, хотя формальная децентрализация законодательного про­цесса в пользу земель не может быть осуществлена без конститу­ционных поправок, “однако де факто децентрализация может про­исходить путем “самоограничения” федерального правительства в области законодательства” (21). Преобладающей же тенденцией в развитии немецкого федерализма в настоящее время считается тен­денция к централизации, и связано это, пожалуй, в первую оче­редь с процессом интеграции ФРГ в Европейский Союз (ЕС).

Тенденция к централизации и соответственно угроза автоно­мии земель проявляется двояко. С одной стороны, именно феде­ральное правительство, а не земли вовлечены в процесс разработ­ки законодательства ЕС, которое непосредственно применяется в Федеративной Республике Германии. Земли лишены такого пря­мого включения в законодательный процесс, который неизбежно затрагивает их интересы. С другой стороны и вследствие этого, сферы политики, на которые традиционно распространялась ответственность

земель, теперь все более относятся к юрисдикции ЕС. Учитывая все это, земли стремились исправить положение и, в частности, усилить свое влияние на процесс принятия решений в органах ЕС. “Однако в целом, несмотря на относительный успех земель в защите своих интересов в вопросах, касающихся ЕС, нельзя отрицать того, что долговременной тенденцией (в ФРГ. —М.Ф.) является тенденция к централизации” (22).

Что касается Российской Федерации, то, по-видимому, в ны­нешний период ее становления и на ближайшую перспективу не­избежно примерное равноденствие обеих тенденций — к централизации и децентрализации. Именно на этой основе целесообразно совершенствовать работу по разграничению предметов ведения и взаимному делегированию полномочий, а также нахождению жизнеспособных форм сотрудничества между федеральным цент­ром и субъектами федерации. Российская Федерация переживает такое время, когда всякий перекос в сторону централизации или децентрализации опасен риском дестабилизации со всеми вытека­ющими отсюда последствиями.

В нынешних условиях федерация как форма государственного устройства является, пожалуй, наиболее адекватным средством сочетания в разных пропорциях централизации и децентрализации в политико-управленческой сфере. Явное и безусловное преобладание одной из них превратило бы саму федерацию в фик­цию (23).

В политологической литературе была высказана мысль о раз­ном соотношении централизации и децентрализации в зависимос­ти от принципа построения федеративного государства. Так, ут­верждается, что деление федерации на составные части, образо­ванные по этническому признаку, вызывало необходимость ши­рокой децентрализации (24), которая, очевидно, затрагивала (или должна была затронуть) государственное устройство, отношения между федеральным центром и субъектами федерации, распреде­ление предметов ведения и полномочий. Федерации же, которые разделены на составные части, выделенные по территориальному признаку, ограничивались выборочной (селективной) децентра­лизацией.

Бесспорной представляется идея о том, что подлинная, а не декларируемая федерация, по какому бы признаку ни выделялись ее составные части — по территориальному или национально-

территориальному, по определению является формой сочетания централизации и децентрализации. Но учитывая, что в рамках федерации тоже происходит самоопределение этнических общностей в виде создания ими собственной национальной государ­ственности, предполагающее значительную долю самостоятель­ности этих государственных образований, вполне логично заклю­чить, что в федерациях, построенных по национально-территори­альному принципу, степень децентрализации должна была быть, как правило, более значительной.

Однако при всем том, думается, не принцип, лежащий в ос­нове построения федерации, является определяющим для соотно­шения тенденций к централизации или децентрализации. В этом плане ведущее значение, на наш взгляд, приобретает сфера уп­равления, в которой задействованы в первую очередь федераль­ные власти или органы государственной власти субъектов федера­ции. В тех сферах, которые в интересах федерации в целом должны быть отнесены к исключительной компетенции федеральных ор­ганов власти (например, оборона, внешняя политика, валютная система и др.), конечно, преобладает централизация. Управление же в сферах, в которых могут прекрасно разобраться сами субъек­ты федерации без излишнего вмешательства федерального цент­ра, должно быть естественным образом децентрализовано.

Учет обеих тенденций: централизации и децентрализации — необходимое условие рационального разграничения предметов ве­дения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

refdb.ru

Сочетание централизации и децентрализации в менеджменте.