Виды административных отношений – —

11. Виды административно-правовых отношений.

1. по содержанию:

— регулятивные

— охранительные

2. по субъектному составу:

— внутриаппаратные – в рамках публичной администрации

— внешнеаппаратные – с участием граждан, организаций

3. по характеру правовой связи:

— отношения зависимости – н-р, при оказании услуг

— отношения подчинения – контрольно-надзорные, служебные отношения

— отношения властной координации – возникают между двумя несоподчиненными органами власти

— процессуальные, судопроизводственные отношения

4. в зависимости от участвующего органа публичной администрации:

— отношения с участием ФОИВ

— отношения с участием региональных ОИВ

— отношения с участием исполнительно-распорядительных ОМС

— отношения с участием специфических субъектов публичного администрирования (юридические лица публичного права)

12. Субъекты административно-правовых отношений

Субъект. Основное юридическое качество любого субъекта права – наличие правосубъектности (способности быть участником АП).

Элементы административной правосубъектности:

1. административная правоспособность.

2. административная дееспособность

3. административная деликтоспособность

Административная правоспособность – возможность субъекта вступать в различного рода административно-правовые отношения, т.е. приобретать соответствующий комплекс прав и обязанностей в сфере исполнительной власти. Административная правоспособность – предпосылка для возникновения различного рода административно-правовых отношений. Правоспособность – это потенциальная возможность стать участником правоотношений. Чтобы субъекты могли вступать в административно-правовые отношения, они должны обладать административной дееспособностью.

Административная дееспособность – способность субъекта приобретать права и нести обязанности административно-правового характера. Следовательно, субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений только при условии, что они способны реализовывать свою административную правоспособность.

Административная деликтоспособность – способность субъекта нести ответственность за свои действия. В некоторых случаях дееспособность определяется именно моментом, когда субъект получает деликтоспособность.

У некоторых субъектов административная правоспособность и административная дееспособность совпадают по времени возникновения. Например, у ОИВ административная право- и дееспособность возникает с момента образования данных органов и наделения их соответствующей компетенцией. У граждан административная правоспособность возникает с момента рождения, а административная дееспособность – как правило, с 16-летнего возраста. Это связано с наступлением деликтоспособности, так как именно по достижении 16 лет гражданин может быть привлечен к административной ответственности.

Можно выделить индивидуальных (граждане, иностранные граждане и лица без гражданства) и коллективных субъектов (различные объединения граждан, а именно государственные организации: ОИВ, государственные предприятия, учреждения; а также негосударственные организации: общественные объединения, религиозные организации, коммерческие структуры, ОМС).

По Винницкому, субъекты АП делятся на:

• лица, не наделенные публичными функциями (граждане, организации, структурные подразделения организации, организации без статуса юридического лица (н-р, общественные организации)). В ГП статус юр. лица необходим для признания организации участником правоотношений.

• лица, наделенные публичными функциями (органы государственной муниципальной власти, их подразделения, отдельные должностные лица,

• специфические субъекты публичного администрирования).

studfiles.net

§ 2. Виды административно-правовых отношений

Конечно, регулируемые административно-правовыми нормами общественные отношения различны по своему характеру. Да и присущий им элемент юридической властности выражается по-разному. Причем, как это будет показано, даже равенство участни­ков этих отношений на определенных этапах их развития не ис­ключается.

Классификация административно-правовых отношений может проводиться по различным основаниям. Наиболее значимо при этом выяснение прежде всего характера управленческих связей.

С этих позиций можно выделить:

1. Отношения, непосредственно выражающие сущность испол­нительной власти. В рамках такого рода отношений соответст­вующий субъект исполнительной власти осуществляет непосред­ственное управляющее (упорядочивающее) воздействие на поведе­ние управляемых участников этих отношений. Естественно, что именно им принадлежит главенствующая роль в общей системе административно-правовых отношений. Это прежде всего отноше­ния между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого ап­парата, между исполнительными органами (должностными лица­ми) и гражданами, общественными объединениями, государствен­ными и негосударственными предприятиями и учреждениями, на которых действующим правом возлагаются определенные адми­нистративно-правовые обязанности.

2. Отношения, которые складываются за рамками непосред­ственного управляющего воздействия, но связаны с его осущест­влением. Они имеют вспомогательное значение по отношению к первому – основному виду административно-правовых отноше­ний, что, однако, не умаляет их значимости. Так, исполнительные органы часто вступают в отношения друг с другом по поводу согла­сования различных вопросов либо для подготовки совместных уп­равленческих действий и т.п. Такого рода управленческие связи служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений (первый вид). В соответствии с известной формулой управления они выражают отношения типа «субъект – субъект» в отличие от первого вида отношений, которые полностью соответ­ствуют управленческим связям типа «субъект – объект».

Фактически речь идет об основных и неосновных управленчес­ких связях. Они получили в научной и учебной литературе по ад­министративному праву специфическое наименование, а именно: вертикальные и горизонтальные отношения. В основу такого их подразделения положен юридический характер взаимодействия их участников.

Какой смысл вкладывается в обозначение административно-правовых отношений вертикальными?

Вертикальные административно-правовые отношения наибо­лее характерны для сферы государственного управления, посколь­ку в наибольшей степени выражают содержание административ­но-правового регулирования, а также типичные для государствен­но-управленческой деятельности управленческие связи.

Суть их состоит в следующем: у одной стороны есть юридичес­ки властные полномочия, которых нет у другой стороны отно­шения. Это отношения, возникающие между соподчиненными сторонами.

Следовательно, в них отсутствует юридическое равенство сто­рон.

Властной стороной выступает, что закономерно, соответствую­щий субъект исполнительной власти, что позволяет ему осущест­влять непосредственное управляющее воздействие на поведение управляемых.

Власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуе­мая в административно-правовых отношениях, не утрачивает своей юридически властной природы в период перехода к рыноч­ным отношениям, когда стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной само­стоятельности. Любые попытки игнорировать это объективно при­сущее ей качество неизбежно приводят к кризисным ситуациям (например, региональный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, ослабление государственной дисциплины и т.п.). Управлен­ческая вертикаль, выражаемая в административно-правовых от­ношениях, конечно, получает более мягкие формы своего выраже­ния, но при этом не утрачивает своей значимости.

Сам термин «управленческая вертикаль», предопределяющий наименование ряда административно-правовых отношений верти­кальными, предполагает разнообразные варианты выражения по­добных отношений. Обратим внимание на наиболее четко выра­женные из них.

1. Во всех вариантах вертикальных административно-право­вых отношений отчетливо проявляется ведущий показатель уп­равленческих связей, т.е. юридическое неравенство сторон. В руках управляющей стороны всегда сосредоточивается тот или иной объем юридически властных полномочий, только ей дающий возможность выступать в подобных отношениях в качестве субъ­екта государственно-управленческой деятельности.

2. Юридическое неравенство сторон вертикальных администра­тивно-правовых отношений находит свое выражение в юридичес­кой зависимости одной стороны от другой. Это следствие того, что только управляющая сторона наделена полномочиями решать все вопросы, возникающие в управляемой сфере.

3. Неравенство сторон в вертикальных административно-пра­вовых отношениях предполагает подчинение одной стороны («объект управления») другой стороне («субъект управления»). Имеется в виду волевое подчинение.

4. Подчиненность (соподчинение) в вертикальных администра­тивно-правовых отношениях выражается по-разному, хотя нера­венство сторон в юридическом смысле сохраняется во всех случаях.

Наиболее четко выраженные варианты этой подчиненности следующие. Прежде всего необходимо иметь в виду так называе­мую организационную подчиненность. Она наиболее характерна для управленческой вертикали и проявляется в связях вышестоя­щих и нижестоящих звеньев. Проиллюстрировать такого рода связи можно на примере полномочий, осуществляемых Министер­ством природных ресурсов РФ. Так, оно руководит своими терри­ториальными органами, подведомственными организациями, контролирует их деятельность, создает, реорганизует и ликвиди­рует их, утверждает их положения и уставы, назначает и освобож­дает от должности их руководителей и т.п.

Иные варианты вертикальных административно-правовых от­ношений находят свое выражение за рамками организационной соподчиненности их участников. Так, они могут иметь место между несоподчиненными сторонами. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные для исполнения организацион­но не подчиненной ей другой стороной данного правоотношения.

Наиболее яркие примеры вертикальных административно-пра­вовых отношений подобного вида обнаруживаются в следующих случаях. Например, на многие министерства, государственные ко­митеты, надзоры и другие органы исполнительной власти возлага­ются координационные функции, имеющие межотраслевой харак­тер. Но координация, т.е. обеспечение согласованной деятельнос­ти в определенных конкретных сферах, практически невозможна без реализации юридически властных полномочий надведомст­венного характера, которыми наделяется исполнительный орган, выступающий в роли координатора.

Так, природоохранные органы РФ координируют деятельность иных исполнительных органов по вопросам охраны окружающей природной среды. Эти иные исполнительные органы им организа­ционно не подчинены. Тем не менее решения, принимаемые, на­пример, Государственным комитетом РФ по рыболовству, обяза­тельны (по вопросам рыболовства) для иных органов исполнитель­ной власти. А это свидетельствует о том, что и в данном случае проявляется определенная степень юридической (но не организа­ционной) подчиненности волеизъявлению органа-координатора.

Еще один пример. В сфере государственного управления в ши­роком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятель­ность, отличительным признаком которой является распростране­ние соответствующих юридически властных полномочий на тре­тьих лиц, т.е. на организационно неподчиненные объекты. Так, Федеральная энергетическая комиссия РФ при осуществлении надзора в сфере деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе вправе принимать решения и давать предписания, обязательные для органов исполнительной власти, а также организаций независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности.

Наконец, граждане, общественные объединения, негосударст­венные формирования также организационно не подчинены орга­нам исполнительной власти. Однако последние наделены полномо­чиями, которые позволяют им адресовать этим субъектам свои юридически властные волеизъявления.

Таким образом, для вертикальных административно-право­вых отношений характерно осуществление в их рамках непосредственного управляющего воздействия и приоритетное значе­ние юридически выраженной воли одной стороны, т.е. субъекта государственно-управленческой деятельности.

Под горизонтальными же административно-правовыми от­ношениями понимаются только те, стороны которых фактичес­ки и юридически равноправны, т.е. в них отсутствует юридичес­ки властное повеление одной стороны, обязательное для другой.

Возможность их возникновения в сфере государственного уп­равления означает, что помимо специфических особенностей, про­изводных от властной природы государственно-управленческой деятельности, административно-правовое регулирование учиты­вает и общие закономерности действия права. Следовательно, да­леко не все здесь сводится к юридическому неравенству сторон, хотя, конечно, оно наиболее показательно именно для управлен­ческих общественных отношений.

Для того чтобы признать данное отношение горизонтальным, необходимо учитывать следующие важные обстоятельства. Преж­де всего должна отсутствовать любая форма юридической зави­симости одной стороны отношения от другой. При этом не следует забывать, что отсутствие соподчиненности сторон далеко не всегда тождественно их юридическому равенству. Значит, обязательно должно отсутствовать любое проявление юридической властнос­ти волеизъявлений одной стороны, адресованных другой.

Допускает ли механизм административно-правового регулиро­вания столь нетипичные для серы государственного управления отношения? Да, допускает, в результате чего наблюдается весьма специфическое сочетание вертикальности и горизонтальности. Так, несомненно горизонтальными являются процессуальные ад­министративно-правовые отношения. Особенно наглядна горизон­тальность подобных отношений, возникающих, например, между гражданами и исполнительными органами (должностными лица­ми) в случаях обжалования гражданином неправомерных дейст­вий субъектов государственно-управленческой деятельности; между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами в случаях, когда первые привлекаются к административ­ной ответственности; между гражданами и исполнительными ор­ганами при осуществлении лицензионного производства (имеется в виду выдача разрешений на занятие определенными видами де­ятельности) и т.п.

В приведенных, а также в иных аналогичных случаях налицо взаимные обязанности и права названных сторон, что является свидетельством их равноправного положения. Такой характер присущ всем отношениям, предметом которых является конкрет­ный административно-правовой спор либо удовлетворение субъек­тивных прав физических и юридических лиц в процессе государ­ственно-управленческой деятельности.

Но, и в этом состоит специфика административно-правовых от­ношений в целом, горизонтальность, предполагающая юридичес­кое равенство сторон, «не вечна». Она проявляется до определен­ного момента – до того, как полномочный субъект исполнитель­ной власти выносит одностороннее юридически властное реше­ние по предмету возникшего правоотношения. С этого момента горизонтальность уступает место вертикальности, перераста­ет в нее.

В итоге проявляются все те качества, которые характерны для механизма реализации исполнительной власти, а потому и явля­ются наиболее типичными именно для административно-право­вых отношений.

На этой основе вполне приемлем следующий вывод: горизон­тальные по своему характеру административно-правовые от­ношения могут складываться в качестве определенной предпо­сылки вертикальных отношений. Они, как правило, предшест­вуют им.

В таком понимании горизонтальными можно признать управ­ленческие отношения между находящимися на одном правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами). К их числу, например, безусловно относятся связи двух или нескольких министерств по поводу осуществления совместных действий (на­пример, в целях подготовки принятия совместного нормативного акта, проведения совместного заседания коллегий, формирования межведомственных консультативных и совещательных органов и т.п.). Налицо чисто процедурный характер отношений подобно­го рода. Их участники равноправны. Затем, т.е. после принятия, например, совместного правового акта, что допускается админи­стративно-правовыми нормами, начинает действовать традицион­ная управленческая вертикальность. Совместно принятый акт яв­ляется односторонним (в юридическом смысле) волеизъявлением со всеми вытекающими из этого факта последствиями. При этом не имеет значения, по чьей инициативе был принят данный право­вой акт.

Таков механизм взаимодействия вертикальных и горизонталь­ных начал, проявляющийся в административно-правовых отно­шениях.

Следует также учитывать, что в настоящее время известное рас­пространение получают различного рода соглашения, которые, в частности, возможны и между субъектами исполнительной власти. Формой их выражения могут служить административно-право­вые договоры. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федера­ции могут передавать им осуществление части своих полномочий и наоборот (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ). Практика подобных со­глашений довольно распространена. Несомненно, что они заключа­ются равноправными партнерами. Однако проблема администра­тивных договоров пока еще теоретически не осмыслена должным образом, четкая их правовая регламентация отсутствует.

studfiles.net

4.3. Виды административных правоотношений | Электронная библиотека

Административные правоотношения классифицируются по различным критериям.

1) По основаниям возникновения выделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе нормальной, правомерной деятельности уполномоченных субъектов, и деликтные административные правоотношения, являющиеся следствием главным образом дисциплинарных, административных правонарушений.

2) В зависимости от назначения административно-правовых норм различаются материальные и процессуальные административные правоотношения. Материальные — это отношения, урегулированные нормами материально-административного права, а процессуальные отношения — урегулированные процессуальными нормами административного права.

3) По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.

Общим объектом административных правоотношений, как и любых правоотношений, являются поведение, деятельность физических лиц и их различных коллективных образований. В простых административных правоотношениях он является единственным. В сложных административных правоотношениях объектом самого поведения (деятельности) могут быть объекты, частично сходные с объектами гражданского права:

а) имущество;

б) работы и услуги;

в) информация;

г) результаты интеллектуальной деятельности;

д) нематериальные блага (см. ст. 128 ГК РФ). В частности, правовой режим этих объектов может быть связан с их административно-правовой охраной (см. КоАП РФ, Таможенный кодекс РФ).

Следовательно, виды объектов гражданского и административного права в основном совпадают, но различия заключаются в том, что с ними связаны права и обязанности субъектов административных правоотношений. Например, решение уполномоченного органа о закреплении имущества за унитарным предприятием реализуется в форме административных отношений, которое образует имущественную основу его деятельности как участника гражданского оборота.

4) По соотношению прав и обязанностей сторон выделяются вертикальные и горизонтальные административные правоотношения. Вертикальными обычно признаются административные правоотношения, основанные на властном подчинении одной их стороны другой. Они чаще всего сводятся к непосредственному властному воздействию одной стороны на другую (например, вышестоящего органа управления на подчиненного ему органа). Такой тип административных правоотношений является весьма распространенным. Однако термин «подчинение» не в полном объеме выражает сущность вертикальных административных правоотношений. Им обозначается, прежде всего, административное подчинение, а также прямое распорядительство. Между тем вертикальными являются также административные правоотношения, в которых субъекту, имеющему правомочия принимать решения в отношении другой стороны, последняя не подчинена ни в административном, ни в юридическом отношении, а принятое решение не является для нее обязательным. Такая ситуация имеет место при реализации гражданами своего права на обращение в государственные и другие органы.

В подобных отношениях, хотя нет подчинения сторон, имеется, однако, начало юридической зависимости юридически слабой стороны от субъекта, уполномоченного принимать решения. Более того, слабая сторона имеет юридическую возможность требовать принятия решения по возбужденному ею вопросу и право на его обжалование.

Административные правоотношения, основанные на юридической зависимости одной стороны от другой, имеют массовый характер. Поэтому характеристика вертикальных административных правоотношений, основанная на юридической зависимости одной стороны от другой, более точно выражает их суть, ибо указанная зависимость поглощает собой также властное подчинение; такое подчинение невозможно вне права.

Поэтому характеристика административных правоотношений, как отношений, основанных на принципе власть — подчинение, является весьма узкой, не дающей целостного представления о масштабах и характере административно-правового регулирования общественных отношений.

Во многом это является следствием того, что в законодательстве не прослеживается достаточно четкая грань между сферами отношений, где реализация этого принципа, безусловно, необходима для правильного функционирования исполнительной власти со сферой, где его реализация снижает ее эффективность, ограничивая инициативу и возможности других субъектов. Теоретические разработки в этой области чаще всего находятся на стадии деклараций.

Горизонтальные отношения отличаются от вертикальных тем, что их стороны юридически равноправны, ни одна из них юридически не зависима от другой. В эту группу входят административные правоотношения между юридически равноправными органами исполнительной власти при условии, что нормативными актами не установлен иной характер отношений между ними (например, один из них наделен полномочиями межведомственного характера).

Юридически равноправные стороны могут вступать в административные правоотношения в соответствии с правовыми актами, устанавливающими их правовое положение, либо исходя из их компетенции, либо с учетом реальных потребностей в правомерном сотрудничестве, необходимом для более эффективного решения вопросов, представляющих предмет их взаимного интереса.

При горизонтальных отношениях речь идет именно о взаимном сотрудничестве, партнерстве, однако основанном на нормативных правовых актах. Следует признать партнерскими отношения и в тех случаях, когда на одного из субъектов возлагается юридическая обязанность организационного обеспечения совместной разработки и принятия нормативного правового акта, проведения совместного мероприятия, поскольку это не затрагивает юридического существа отношений, определяемого всеми участниками партнерства.

Горизонтальные административные правоотношения иногда не совсем точно характеризуются в качестве координационных отношений. Они, безусловно, могут быть такими, когда возникают в результате соглашения между действительно независимыми участниками. Однако не являются горизонтальными административные правоотношения, которые возникают в результате координации различных субъектов, основанной на началах субординации, когда согласованная деятельность обеспечивается уполномоченным на то субъектом, в том числе и тем, который не входит в состав координируемых субъектов. Например, межведомственными координационными полномочиями обладают большинство федеральных органов исполнительной власти, а иногда и органы, не относящиеся к ним. В частности, на Прокуратуру РФ возложена координация деятельности по определенным вопросам правоохранительных органов РФ.

Административные правоотношения на основе юридического равенства по своей сути представляют собой партнерские отношения, что, однако, не означает, что ими могут быть только субъекты с одинаковым правовым статусом. В установленных законом случаях их участником могут быть субъекты, относящиеся к одной и той же системе, но занимающие здесь разное правовое положение (например, федеральные органы исполнительной власти и соответствующие органы субъектов РФ при заключении соглашений о передаче осуществления части своих полномочий).

Однако чаще всего партнерские отношения возникают вне системы того или иного субъекта и могут касаться разных предметов. Например, имеют особенности партнерские отношения органов исполнительной власти в сфере социального партнерства (см. раздел 2 ТК РФ) при заключении организационных договоров между органами исполнительной власти и негосударственными коммерческими организациями, направленных на совместное решение тех или иных социально-экономических и других задач.

Особо следует подчеркнуть, что административные правоотношения порождает лишь партнерство (сотрудничество), формирующееся и развивающееся на правовой основе. К нему близко примыкает широко распространенное фактическое, часто весьма значимое и разнообразное сотрудничество между исполнительными органами и негосударственными образованиями. Оно не приобретает форму административных правоотношений, например, широко практикуемые встречи руководителей органов публичной власти с предпринимателями. Их побудительными мотивами часто служат поиски взаимовыгодных способов и форм делового сотрудничества между исполнительной властью и гражданским обществом.

libraryno.ru